matveychev_oleg (matveychev_oleg) wrote,
matveychev_oleg
matveychev_oleg

Categories:

Моя статья про будущую реформу местного самоуправления для "Независимой"

В ближайшее время внутриполитическая повестка дня в России будет определятся начавшейся реформой местного самоуправления. В Государственной Думе сейчас рассматривается соответствующий законопроект. Оппозиция уже поспешила объявить реформу вредной, ненужной, антидемократической и якобы отдаляющей Россию от цивилизованного Запада. Так ли это?

Реформа местного самоуправления, безусловно, назрела и назрела давно. Сегодня опросы, проведенные всеми серьезными социологическими центрами, свидетельствуют о безусловной поддержке населением политики высшего руководства страны. Действительно, экономическая ситуация в России довольно стабильна, особенно на фоне других стран, все еще переживающих последствия мирового кризиса. Мы провели лучшую в истории и успешную для нашей страны олимпиаду. Присоединение Крыма так же вызвали небывалый общественный энтузиазм и поддержку федеральной власти. Таким образом, работа Президента, Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации может быть оценена очень хорошо. Совсем иное дело – работа местных органов власти. Согласно тем же опросам, основные претензии россиян к власти - это как раз зона компетенции сферы местного самоуправления. Плохие дороги, благоустройство, сфера ЖКХ, мелкая коррупция, бытовые межнациональные конфликты … Мы можем сколько угодно проводить блестящие олимпиады, но отсутствии лампочек в подъездах, сломанные скамейки, лужи и грязь возле подъездов, всевластие и глухота местных депутатов и мелких начальников, если не сводят на нет усилия федеральных властей, то во всяком случае, серьезно эти усилия дезавуируют.

Причем, дело не в отдельных коррумпированных или недобросовестных личностях. Борьба с коррупцией ведется на местах не менее интенсивно, чем в высших эшелонах власти, регулярно проходят и местные выборы, то есть, население имеет возможность менять нерадивых начальников и депутатов. Однако ситуация существенно не меняется, и в целом она одинаково плачевна по всей стране. Структурные реформы имеющейся системы проводить уже пробовали. Так, несколько лет назад довольно значительная часть муниципалитетов отказалась от прямых выборов мэров и ввела модель заключения контракта сити-менеджерами. Никакого улучшения ситуации не наступило. Существенного преимущества эта модель не дала, а кое-где стала источником дополнительных проблем. Следовательно, можно диагностировать принципиальную и концептуальную болезнь всей системы МСУ, и для того, чтобы ее вылечить, требуется системная реформа и системная перезагрузка.

Имеющаяся сегодня система местного самоуправления сложилась после принятия Конституции 1993 года. Именно тогда, в соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении, наше местное самоуправление было «отделено от государства», что предполагало наличие самых разнообразных форм уставов и моделей. Можно вспомнить о многочисленных дискуссиях и экспериментах того времени. В частности, например, о довольно широком движении Территориальных Общественных Советов (ТОСов), самой близкой народу формы самоуправления, получившей в ряде регионов и общественную поддержку и признание властей. Так, например, в Октябрьском районе г. Екатеринбурга, усилиями главы района Ю.Кузнецова ТОСы получили огромные по тем временам полномочия и финансирование. Без их одобрения не решались вопросы землеотводов, ремонтов, строительства жилья и инфраструктуры. Авторитарный мэр Екатеринбурга А.Чернецкий отстранил Кузнецова от должности, а далее, в короткий срок было фактически уничтожено и ТОСовское движение. Пожалуй, самый впечатляющий пример сохранения и функционирования ТОСов на протяжении 10 лет наблюдался в Волгоградской области. Бывший губернатор Н.Максюта увидел в ТОСах не только структуры самоорганизации и самоуправления, но и инструмент агитации и ведения предвыборных кампаний. Он систематически финансировал ТОСы с помощью областных грантов и получал от актива обратную связь о проблемах людей на местах. С его уходом с губернаторского поста ТОСы хоть и частично сохранились, но утратили прежнее значение. Как мы видим, все это лишь отдельные эпизодические примеры «идти не в ногу» с основной тенденцией, которая уже к концу 90ых полностью победила: практически везде в стране местное самоуправление по своей структуре напоминало субектовые власти. Муниципальные думы или советы, избранные мэры или главы, возглавляющие исполнительную власть…. К чему это привело? Прежде всего, к отдалению власти от непосредственных текущих проблем людей. Простой пример. В г.Екатеринбурге, один депутат городской Думы приходится на 40 тысяч избирателей. Это сопоставимо с населением крупного районного центра. Даже если представить, что это честный и ответственный человек, он физически не способен даже мониторить проблемы своего округа, повстречаться с большинством своих избирателей, не говоря уж про то, чтоб решить проблемы людей. Не лучше и в других крупных городах, где депутат приходится на 20-30 тысяч жителей. А если это помножить на безответственность многих депутатов, которые избирались с помощью манипулятивных технологий для решения своих коммерческих проблем или удовлетворения властных амбиций? Большие округа, в которых жители не знают друг друга, дают огромный простор для манипуляций: нет возможности оценивать человека по делам, по репутации, оценка идет по качеству предвыборных материалов и популистстких обещаний. Что представляет из себя типичная городская или районная дума или совет в России? Несколько представителей МУПов, подконтрольных главе города или муниципального района, руководители муниципальных учреждений здравоохранения и образования, так же подконтрольных главе, и несколько дружественных этому же главе бизнесменов, монополизировавших строительство и торговлю. Конечно, есть несколько человек из бесправной кричащей оппозиции, занятой не столько решением проблем граждан, сколько зарабатыванием политического капитала с помощью спекуляции на проблемах. В такой ситуации мэры и главы превратились в местных царьков и баронов, которым не указ региональная власть и которые относились к собственному населению как помещики к крепостным. В особо запущенных случаях главы сами были подконтрольны местным криминальным или этническим сообществам, как это было в Великом Новгороде, Кондопоге или станице Кущевской. Проблема усугублялась еще и тем, что получив финансовую базу и будучи бесконтрольными, главы и мэры стали оказывать ощутимое политическое давление на власти субъектов Федерации или прямо вступая в политический конфликт или обменивая свою лояльность и поддержку на выборах, на новые привилегии и новые степени бесконтрольности. Надо сказать, что масла в огонь подливала и федеральная власть, чьей стратегией в конце 90ых и начале 2000ых была политическая поддержка независимых мэров и глав в противовес не в меру самостоятельным и амбициозным губернаторам. Про народ же забыли. Даже отмена губернаторских выборов и провозглашение лозунга на построение единой «вертикали власти», с механизмом клонирования сити-менеджерской модели, мало изменили ситуацию. Вертикаль худо-бедно построили, но до людей она не доходила.

Причиной этого является изначальная неверная ориентированность организации местного самоуправления по европейской модели, которая предполагает совершенно другую демографическую и поселенческую традицию, нежели Россия. Даже европейские столицы представляют собой города размером с наши областные центры, большинство же городов и населенных пунктов Европы, имеющие свое органы местного самоуправления, значительно меньше и сопоставимы с нашими городскими районами и райцентрами. С другой стороны, в Европе отсутствуют традиционные, в нашем понимании, села и деревни, которые к тому же у нас иногда отстоят на десятки сотни километров от райцентров и больших городов. Если в Европе власть самоуправления при этой модели более-менее близка к населению, то у нас она оказывается, в любом случае далека, именно при реализации этой же модели. То есть, местная власть только носит названия «самоуправления» фактически таковой не являясь. Для реализации именно самоуправления, местная власть должна быть максимально приближена к народу, чтобы, как метко сказал В.Путин «до нее можно было дотянуться рукой».

Для реализации этой задачи, задачи приближения власти к населению имеет смысл использовать опыт государства, чья поселенческая структура и ее разнообразие схожи с российскими. И такой страной являются США. Удивительно, но при всех призывах к демократии в 90ых годах, при всей любви правящей элиты именно к Америке, их опыт организации местного самоуправления был проигнорирован нашими либералами и демократами. Зато сейчас, критикуя начавшуюся реформу местного самоуправления, они говорят об отступлении от общемировых цивилизационных норм и сворачиванию демократии в России, не видя того факта, что в основу новой реформы положены именно элементы американской системы! Естественно, никто не собирается слепо копировать американскую модель, это и не нужно (у нас свои традиции и специфика), да и невозможно (американская модель очень поливариантна). Но приблизительно к разнообразным местным условиям свою задачу – быть самоуправлением именно населения – она решает.

Давайте посмотрим, как функционирует американская система самоуправления в общих чертах, в чем ее основные особенности, достоинства и недостатки. Начать, пожалуй, стоит с того, что в «самой демократической стране мира», в ее Конституции вообще отсутствует упоминание про местное самоуправление. Это как бы к слову, и в качестве напоминания всем любящим порассуждать о священных правах самоуправления на Западе, о том, что там власть растет «снизу – вверх», а не «сверху – в низ» как в «тоталитарной России». Более того, 10 поправка Конституции США вообще дает всю власть штатам. Согласно судебному прецеденту от 1868 года (так называемое «правило Диллона»), местное самоуправление обладает только той властью, которая делегируется с уровня штата. Однако, конечно, это не означает, что Америка это «тоталитарная страна с вековыми традициями рабства», которое, к слову, действительно было отменено позже, чем в России крепостное право. Самоуправление в США есть, оно эффективно и многообразно, учитывает местную специфику штатов и его права и возможности определяются как раз законами штатов и собственно уставами местных органов самоуправления. Штаты с удовольствием делегирует местным властям большие части своих полномочий, вплоть до того, что, например, во Флориде практически все сферы жизнедеятельности, кроме некоторых налогов штата, отданы на откуп местной власти. Каковы же основные модели?

Самой старой формой самоуправления является так называемая «городская комиссия», и она предполагает, что избиратели напрямую выбирают каждого члена комиссии, за которым закреплены определённые функции (пожарное дело, строительство, торговля и проч.). Очевидно, это наследие эпохи первых колонистов и применимо только к весьма небольшим поселениям. С ростом населенных пунктов, американцы отказались от этой формы, сейчас она существует только в редких случаях.

Самой молодой и современной моделью, так же еще не получившей широкого распространения, является модель абсолютно прямой демократии «Городской Сбор», когда избиратели, напрямую решают без всяких представительных органов каждый вопрос своей жизнедеятельности, а так же по каждому вопросу выбирают конкретного ответственного за реализацию решения. Иногда, впрочем, прямое голосование по каждому вопросу все-таки делегируется представителям. Это можно рассматривать как подвид этой модели.

Гораздо более распространённой является модель «Мэр и городской Совет». Это похоже на то, что есть у нас: Совет избирается жителями как законодательная власть, а мэр избирается отдельно и действует в соответствие с полномочиями, прописанными в уставе. Иногда полномочия совета распространяются на назначение заместителей мэра или менеджеров с особыми функциями. Примерно треть населенных пунктов в США использует эту модель.

Почти половина муниципалитетов придерживается модели «Городской совет и Менеджер». Здесь Мэр избирается из числа депутатов Совета, а менеджер назначается Советом по контракту и занимается ежедневной работой по управлению городом. Кажется, что это мало чем отличается от менеджерской системы, принятой и у нас. Только в США эта модель используется в основном для населенных пунктов, чье население не превышает 10 тысяч человек!

Кто-то скажет: ну и чем это принципиально отличается от наших вариантов? Вроде бы все отличие только в том, что в США моделей чуть больше и уставы и распределения полномочий разнообразнее…. Однако, это не все. Это «середина айсберга». Названные модели имеют еще 2 этажа: один сверху, другой снизу. В России на данный момент такие этажи отсутствуют.

Все дело в том, что снизу эти местные правительства подпираются гораздо более мелкими структурами называемыми «советами районов». Это аналоги наших умерших в 90ые ТОСов, то есть организации, в которые избираются волонтёры из жителей района, а так же людей, которые имеют хоть какой-либо интерес в данном районе (например, держат там магазин, имеют завод, недвижимость, оказывают какие-то услуги, короче, могут каким-то образом влиять на жизнь района). В Нью–Йорке таковых советов - 59 и каждый состоит примерно из 50 членов. В Лос-Анжелесе таких советов 95, но они состоят в среднем из 30 человек. Кто скажет, что здесь трудно дотянуться до власти рукой? На одного члена совета даже в таких крупных городах приходится, как правило, меньше 1 тысячи человек. Сравните с нашими 20-40 тысячами на одного депутата в некоторых мегаполисах! Не удивительно, что таких членов совета их избиратели знают лично, манипулятивные выборы тут невозможны, репутация и качественная работа депутата являются для избрания решающими. Как правило, такие советы совершенно непартийны, неполитизированны, а вот политические партии федерального уровня мечтают каждый раз заручиться их поддержкой! В эти советы попадают люди с активной жизненной позицией, люди, имеющие конкретный интерес на территории, а не политические карьеристы. В нашей же ситуации активисты либо пополняют ряды уличных протестников, либо вынуждены бесправно обивать пороги высоких кабинетов, их политическая активность не утилизируется и не канализируется на благо города или района, а носит деструктивный характер!

В то время как районные советы подпирают муниципальные и местные власти снизу, сверху, особенно в больших территориях, существуют Советы Метрополий. Они представляют интересы довольно больших районов и регионов и являются своеобразными форумами для принятия стратегических и инфраструктурных решений по развитию данного региона (это может быть строительство дороги, проходящей сразу через несколько муниципалитетов, общей больницы, культурного центра, организации системы образования и так далее). Деятельность Советов метрополий и районных советов финансируется либо за счет собственных средств и взносов, либо закрепляются в бюджете муниципалитета и местного правительства. И те и другие советы - это просто структуры лоббистского назначения, одни предназначены для крупны проектов, другие для проектов районного масштаба и выражения воли жителей небольших территории. Такая система позволяет гражданам всегда быть услышанными, а властям всех уровней всегда иметь обратную связь с населением. Это то, что позволяет Америке с гордостью говорить о себе: любая политика в конечном итоге местная политика.

Источником финансирования местной и муниципальной власти являются налоги, сборы, штрафы и собственная хозяйственная деятельность. Местные власти вправе водить собственные городские налоги самого разнообразного и иногда экзотического содержания. Однако, каждый раз они должны помнить, что инвесторы пугаются слишком больших социальных нагрузок и налогов, а следовательно, могут уйти в другие территории. Поэтому города и регионы борются за создание благоприятного инвестиционного климата в своих территориях и создают условия для создания рабочих мест. Так же они определяют квоты на рабочую силу, в том числе иностранную или неместную, определяют архитектурные планы и планы благоустройства. Большая финансовая самостоятельность ведет и к большей ответственности: так в США муниципалитеты могут быть подвергнуты процедуре банкротства, которая прописаны законами Штата. В одних штатах, однако, определенные налоги местной власти взимать запрещено, а средства на осуществление деятельности поступают в виде трансфертов из бюджета штата или даже из федерального бюджета.

Таким образом, мы видим, большое разнообразие форм и моделей, из которых перечислены далеко не все. Например, есть «свободные города», которые выведены из структуры графств (графство – территориальное подразделение, чьи границы установлены властями Штата и не относятся к местному самоуправлению). Подобное разнообразие форм организации МСУ, однако, таит в себе определённые опасности. Поэтому, как уже говорилось, не имеет смысла заимствовать все подряд, особенно ссылаясь на то, что в России тоже велика региональная местная, а часто еще и национальная специфика. Дело в том, что разнообразие часто порождает весьма ощутимое неравенство в различных значимых сферах жизни, которое ведет, по сути, к неравенству возможностей жителей разных муниципалитетов и регионов. Простой пример: школьное образование. На Гавайях 90 процентов расходов на образование несут власти штата, в Нью-Йорке, наоборот, 90 процентов нагрузки ложится на органы самоуправления. Другие штаты занимают промежуточные позиции. Соответственно, от штата к штату, от города к городу разнятся не только способы организации образования, но и само его качество, а так же и количество образовательных учреждений. Иногда разрыв внушителен настолько, что граждане некоторых территорий, очевидно, оказываются в проигрыше. Экономия на образовании может выглядеть как неумное хозяйственное решение тех или иных местных властей, но дело не только в экономике, в конечном итоге это сказывается на качестве человеческого капитала. Наша Конституция гарантирует гражданам равное право на среднее образование, и мы, например, вряд ли заинтересованы в том, чтобы отказываться в этом вопросе от определенной стандартизации, по примеру Америки.

Разные географические, экономические и демографические условия так же более ярко выражены у нас в силу исторической специфики развития и обживания территорий России. Соблазнительная самостоятельность (которая сочетается всегда с ответственностью) на практике может оказаться у нас способом «предоставить регион самому себе», то есть попросту забросить его под благовидным предлогом. Далеко не все территории у нас способны к такому самовыживанию. Поэтому трансферты и дотации не только для развития территорий, но и для поддержания элементарной жизнедеятельности у нас, в любом случае, будут играть гораздо более существенную роль в финансировании МСУ, чем в США. Вряд ли нам имеет смысл и отказываться и от определённой стандартизации в отношениях между властями субъекта Федерации и МСУ, наоборот, стоит закрепить эти взаимоотношения федеральным законом, чтобы они не были постоянным полем битвы и политических препирательств. Впрочем, в результате новой реформы местным властям будет не до политики. Их деполитизация и обращения к сугубо хозяйственным вопросам, к проблемам людей – непременный эффект задуманного разукрупнения МСУ. Резкое увеличение активных депутатов станет постоянным будоражащим фактором для местной исполнительной власти. Еще одно следствие (и, кстати, этим отличается местная власть в США), станет невозможным существование закрытых от общественности и несменяемых местных кланов, сообществ «отцов города», живущих по принципам кумовства. Система станет прозрачной и постоянно обновляемой.

Сегодня важно обеспечить плавный и безболезненный переход на новые рельсы, а так же помнить, что новая система - не догма. Несомненно, что возникнут неожиданные эффекты, которые сейчас вряд ли могут предусмотреть законодатели. Жизнь через некоторое время, безусловно, внесет свои правки, и они будут оформлены законодательно или на федеральном уровне или на уровне субъектов или в уставах. Угрозы хаоса, которой нас пугают некоторые политики нет: система МСУ США, как было показано выше более поливариантивна, сложна и задействует большее количество людей, чем то, что предполагает наш новый закон. Однако США ни только не погрязли в хаосе, но и наоборот, считают свою систему МСУ лучшей в мире и справедливо видят в ней основу своей политической устойчивости.
http://www.ng.ru/ideas/2014-04-15/5_reload.html




Tags: via ljapp, Россия, США, государство, самоуправление, управление
Subscribe
promo matveychev_oleg february 3, 2019 18:05 75
Buy for 100 tokens
Эта книга — антидот, книга-противоядие. Противоядие от всяческих бархатных революций и майданов, книга «анти-Джин Шарп», книга «Анти-Навальный». Мы поставили эксперимент. Когда книга была написана, но еще не издана, мы дали ее почитать молодому поклоннику…
  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic
  • 9 comments